세상편집 스튜디오
일본의 도시구조평가지표를 이용한 지방도시 유형화 본문
전후 일본의 많은 지방도시는 인구증가, 모터리제이션의 발전으로 스프롤화가 일어났다. 근년에는 상황이 바뀌어 인구감소에 의한 시가지 저밀도화가 현저하게 나타나고 있다. 이러한 일련의 현상은 자동차 CO₂ 배출량 증대, 공공(대중)교통 등 일상생활서비스의 저하와 같은 문제를 일으키고 있다고 생각한다. 이러한 과제를 해결하기 위한 대책으로 콤팩트한 마을만들기에 의한 도시구조 재편이 거론되고 있다. 이를 위해서는 도시구조를 객관적이고 정량적으로 평가할 수 있는 툴이 필요할 것이다.
최근 일본에는 콤팩트시티에 대한 관심도가 높아지고 있다. 이를 위해 정부에서는 2016년 도시재생특별조치법을 개정할 때 입지적정화계획제도를 수립하였다.
이 제도는 지방자치단체 주도로 도시기능유도구역, 거주유도구역을 설정함으로써 의료ㆍ복지시설, 상업시설, 거주 등이 정비된 콤팩트한 마을만들기를 촉진하는데 그 의도가 있다. 또 이 제도의 수립으로 국토교통성은 각 지방자치단체에 의한 도시구조의 정량적 평가 및 유도구역 설정을 지원하기 위해 『도시구조평가에 관한 핸드북』을 발행하고 있다. 그 안에는 도시구조의 과제를 추출하기 위한 각종 지표가 제시되어 있으며, 또 각 지표에 대해 동일 규모 도시의 평균치와 비교함으로써 당해 도시의 과제를 명확히 할 수 있다. 그러나 동일 규모 도시 중에서도, 도시에 따라 특징ㆍ과제는 다양하다.
이를테면, 『도시구조평가에 관한 핸드북』에서 ‘약 50만명’의 인구규모를 가진 마츠야마시 (松山市)와 우츠노미야시(宇都宮市)의 특징ㆍ과제를 비교해 보면,
마츠야마시 (인구 약 51만명)는 에히메현(愛媛県)의 거의 중앙에 위치하고, 성하정(城下町)로 발전해온 도시다. 시중심부에는 도시기능이 집적해 있고, 또 노면전철이 환상으로 연결되어, 교외로 향한 철도나 간선도로가 방사선형으로 확대된 교통망을 형성하고 있다. 금후 인구감소ㆍ고령화가 진행되는데, 현재 수립되어 있는 마츠야마시의 입지적정화계획에서는 중심부의 도시기능을 유지하고, 시가지 확대를 억제하는 것을 방침으로 하고 있다. 한편, 마츠야마시와 동일 규모 인구를 가지고 있는 우츠노미야시(인구 약 52만명)도 북관동지방의 중핵도시로서 중심부에 충실한 도시기능을 보유하고 있었지만, 모터리제이션의 진행으로 시가지가 확대ㆍ저밀도화하여, 현재 시민의 약 70%가 자동차로 이동하는 등 자동차 의존도가 높다. 우츠노미야시의 입지적정화계획은 확대된 시가지에서 복수의 거점을 설정하여, 네트워크형 콤팩트시티를 목표로 하고 있다.
이처럼 동일 규모 인구를 가지고 있는 도시라 하더라도, 그 도시의 성장과정이나 인프라 정비 상황 등에 따라 특징ㆍ과제가 다르기 때문에 아주 세밀한 과제 및 목표 설정이 필요하다.
도시구조평가지표의 분석ㆍ평가ㆍ유형화
도시구조평가지표 선정
본 연구에서는 도시구조평가를 할 때 사용하는 평가지표로 『도시구조평가에 관한 핸드북』을 원용하여, 지표 산출에 필요한 데이터를 대상도시에서 수집 가능하고, 또 도시구조의 다시점평가(多視点評価)가 가능한 지표를 선정하였다. 단, 『도시구조평가에 관한 핸드북』에서는 거주를 유도하는 구역과 도시능을 유도하는 구역을 대상으로 한 지표도 있지만, 본 연구에서는 이들 지표의 대상구역을 현상(現狀)으로 설정하고 있는 시가화구역으로 하였다.
도시구조평가지표의 산출ㆍ분석
먼저 선정한 도시구조평가지표를 대상도시별로 산출한 다음, 각 지표치를 사용해서 주성분분석 (배리매트릭스회전)하였다. 단, 산출된 지표치는 지표에 따라 단위가 다르기 때문에, 주성분분석을 할 때에는 지표의 편차치를 사용하였다. 분석 결과, 고유치 2.0 이상의 4개 주성분이 추출되었다. 선정한 도시구조평가지표, 각 지표의 도시규모별 평균치 및 주성분분석의 결과는 표 2로 나타낸다.
각 지표의 인구규모별 평균치를 보면, 전체적으로 인구규모가 커짐에 따라 평가가 높아지는 경향을 볼 수 있다. 인구규모의 도시간 지표치 비교에 의한 과제추출이 일정정도 타당하다고 할 수 있다.
그리고 제1주성분은 ‘생활서비스시설의 이용권 평균인구밀도’나 ‘거주를 유도하는 구역(시가화구역)의 인구밀도’, ‘공공교통연선지역의 인구밀도’ 등 인구밀도에 관한 지표와 ‘지역경제분야’의 부하량이 크다. 이렇게 해서 제1주성분은, 그 도시의 각종 도시기능의 집약도를 나타내고 있는 것으로 간주하여, ‘콤팩트시티도’로 명명하였다. 제2주성분은, 고령자복지시설의 인구커버율에 관한 지표의 부하량이 크다는 점 때문에 ‘고령자생활안심도’⑵로 하였다. 제3주성분은, ‘재정력지수’와 ‘시민1인당 세수액’의 부하량이 크다는 점 때문에 ‘도시경제활성도’로 명명하였다. 제4주성분은, 시민1인당 ‘자동차 총주행 거리’, ‘자동차CO₂배출량’의 부하량이 크다는 점 때문에 ‘자동차이용빈도’라 명명하였다.
도시구조 유형화
주성분분석으로 추출된 4개 주성분의 주성분득점을 설명변수로 한 클러스터분석(Ward법)을 실시하여, 대상도시를 유형화하였다. 여기서 클러스터분석을 할 때의 대상물거리간격 측정은 평방유크리드거리를 이용하였다. 클러스터분석의 결과, 대상도시를 7개 클러스터(CL1~CL7)로 유형화할 수 있었다. 각 클러스터에 속하는 도시 일람과 각 클러스터 분석을 그림 1로 나타낸다. 그림 1에는 보족으로 3대도시권 및 정령지정도시도 나타냈다. 또 설명변수로 사용한 주성분득점의 클러스터별 평균치를 나타낸다. 도시면적, 인구밀도, 고령화율(도시인구에 차지하는 65세 이상 인구 비율), 주야간인구비율의 평균치도 기재하였다.
각 유형 고찰
각 유형 이름 붙이기
여기에서는 아래 그림과 표에서 얻을 수 있는 정보를 바탕으로 각 클러스터를 해석하고, 이름을 붙였다.
먼저 CL1은 도시경제활성도, 고령자생활안심도가 낮다. 또 고령화율이 전국평균 23.0%(2010년 시점)에 비해 높고, 인구밀도는 타 클러스터에 비해 가장 낮다. 즉, CL1 도시에서는 생산연령인구가 적어, 도시로서 재정력이 낮고, 또 고령자가 많은 것에 비해 인구가 저밀도로 분포되어 있어서 고령자복지시설의 편의성이 낮다. 따라서 CL1을 ‘고령화형’이라 명명하였다.
다음으로 CL2는, 인구규모와 인구밀도가 타 클러스터에 비해 높고, 콤팩트시티도도 매우 높다. 또 CL2에 속해 있는 도시를 보아도 11도시 중 7도시가 현청 소재지인 것은 주변도시를 견인하는 도시가 많이 포함되어 있다. 따라서 CL2를 ‘도시기능집적형’이라 명명하였다.
CL3는 타 클러스터에 비해 콤팩트시티도가 가장 낮고, 인구밀도도 비교적 낮다. 또 인구규모도 작아, CL3를 ‘소규모시가지분산형’이라 명명하였다.
CL4는, 타 클러스터에 비해 도시경제활성도가 매우 높고, 고령화율이 낮다(생산연령인구가 많다). 또 CL4에 속해 있는 도시를 보면, 동북지방에서 제2의 경제규모를 가지고 있는 코오리(郡山) 도시권을 형성하고 있는 코오리시(郡山市), 관동지방 유일의 테크노폴리스로 지정되어 있는 우츠노미야시(宇都宮市), 전국 13위의 공업제품출하액을 자랑하는 오타시(太田市), 국제거점항만인 토쿠야마쿠다마츠항(徳山下松港)에 인접하여, 많은 중화학공업기업이 입지해 있는 슈난시(周南市) 등 산업이 발달해 있는 도시가 많다. 따라서 CL4를 ‘산업집적형’이라 명명하였다.
CL5는, 인구규모, 도시면적이 넓기는 하지만, 인구밀도은 CL3와 같은 정도로 낮다. 또 자동차 이용빈도도 매주 높아, CL5를 ‘대규모시가지분산형’이라 명명하였다.
CL6는, 정령지정도시인 키타큐슈시에 가까운 유쿠하시시(行橋市), 현청 소재지인 마츠야마시(松山市)에 인접한 이요시(伊予市) 등 정령지정도시와 지방중핵도시에 인접한 도시가 많고, 주야간인구비율은 가장 낮다. 또 고령자생활안심도는 높지만, 콤팩트시티도는 비교적 낮고, 더욱이 도시경제생활도도 낮아 도시기능을 인접도시에 의존하고 있다는 것을 알 수 있다. 따라서 ‘핵도시인접형’이라 명명하였다.
끝으로 CL7는, 인구교류, 도시면적 모두 낮고, 또 고령자생활안심도가 낮아 CL7를 ‘농촌형’ 이라 명명하였다.
클러스터의 인구평균치를 보면, CL4와 CL5처럼, 같은 규모의 인구를 가지고 있는 도시라도 다른 클러스터로 분류되어 있다. 이것은 도시를 분류할 때, 인구규모만이 아닌, 기타 기준에 의한 분류도 필요하다는 것을 말한다. 표를 통해 생각할 수 있는 기타 기준은, 예를 들면, 도시면적나 인구밀도, 또 도시구조평가지수는 인구분포에 영향을 받는 경향이 많기 때문에, 인구분포 등을 들 수 있다.
각 유형의 특징ㆍ과제 추출
여기에서는 유형별 도시구조평균지표의 평균편차치와 대조함으로써 각 유형의 특징ㆍ과제를 정리 한다. 도시구조평가지표에 대한 각 유형의 평균편차치 및 평가분야마다의 평균 편차치를 나타낸다. 또 각 클러스터의 특징ㆍ과제, 그리고 거기에서 생각할 수 있는 장래상(비전)을 검토할 때의 방향성에 대해 정리한 것을 나타낸다. 다만, 비교분석에 의한 것이기 때문에 본 절의 고찰은 69시 중 상대적인 관계 안에서 생각할 수 있는 특징ㆍ과제, 방향성이다.
먼저 고령화형(CL1)은, 행정운영분야의 지표치가 매우 낮다. 또 의료, 복지시설에 관한 지표와 보도정비율, 빈집율의 평가가 낮아, 고령자를 위한 안전하고 쾌적한 마을만들기가 필요하다.
다음으로 도시기능집적형(CL2)은, 현저하게 평가가 낮은 지표는 없고, 비교적 콤팩트한 도시구조를 하고 있다. 인구감소시대에 돌입하여, 앞으로 인구감소가 예측되어, 인구유출, 시가지 저밀도화를 미연에 방지할 수 있는 대책이 필요하다.
소규모시가지분산형(CL3)은, 대체로 생활서비스시설, 공공(대중)교통서비스 공급에 관한 지표치가 낮다. 인구규모가 작아, 새로 도시기능을 정비하고 서비스공급권역을 확대할 것이 아니라, 인구를 서비스공급권역으로 집약하는 대책이 효과적이다.
산업집적형(CL4)은, 지역경제분야, 행정운영분야에서 평가가 높다. 또 일상생활서비스의 도보권충족률, 즉 의료ㆍ복지ㆍ상업, 공공서비스의 모든 것을 동시에 향유할 수 있는 집적에어리어가 협소한 한편, 의료ㆍ복지ㆍ상업, 공공(대중)교통의 개별 지표치는 각각 낮지 않다. 따라서 이들 도시는 중핵시가지가 넓고, 각종 일상생활서비스시설의 입지가 분산되어 있다. 중핵시각지 중에서도 도보권내에서 각종 시설을 동시에 향유할 수 있는 시설의 집적에어리어를 넓히기(일상생활서비스의 도보권충족률을 높인다) 위해 각종 시설의 입지조정을 재검토할 필요가 있다.
대규모시가지분산형(CL5)은, 생활편의성분야에서 평가가 낮고, 시민1인당 자동차CO₂배출량이 크다. 도시면적의 큰 이들 도시는 다극형도시구조에 의한 시가지 집적화와 각종 생활서비스시설의 공급에어리어 확대, 공공(대중)교통기관 확충 등이 필요하다.
핵도시인접형(CL6)은, 지역경제분야, 행정운영분야에서 평가가 낮다. 또 생활서비스시설의 도보권 커버율이 평균수준인 한편, 그 이용권인구밀도는 비교적 낮다. 이것은 헤드타운에 많이 볼 수 있는 주택지의 영향으로 일정정도의 인구밀도밖에 확보할 수 없다는 것을 알 수 있다. 이런 유형의 도시가 안고 있는 과제는 인구감소, 고령화에 의한 주택지의 빈집 증가 등이라는 점에서 핵이 되는 도시와의 일체적인 계획 중에서 당해 도시의 위상을 명확히 하고, 인구의 신규전입을 확보하는 시책이 필요하다.
마지막으로 농촌형(CL7)에서는, 생활편의성분야, 건강ㆍ복지분야에 관한 평가가 낮고, 특히 복지시설에 관한 평가가 극단적으로 낮다. 인구규모, 도시면적도 작아, 이동식 일상품판매점포나 순회의료 등 하드웨어 정비와 상관없이 지역의 기능유지를 위한 시책이 필요하다.
[보주]
(1) 3대도시권, 정령지정도시, 정촌(町村)의 어디에도 해당하지 않는, 노노이치시(野々市市)도 연구대상에서 제외하였다. 노노이치시는, 2010년 시점에서는 노노이치쵸(野の市町)였기 때문에, 일부 도시구조평가지표에서 데이터 수집이 어려워 연구대상외로 하였다.
(2) 제2주성분에서는, ‘시민1인당 교통사고사망자수’의 인자부하량도 비교적 높다. 제2주성분의 인자부하량이 높은, ‘시민1인당 교통사고사망자수’, ‘생활서비스시설의 도보권인구커버율 (복지)’, ‘고령자복지시설의 1km권역고령인구커버율’ 각각의 지표에 대해, 고령화율과의 상관을 보면, 모두 마이너스 상관을 나타냈다. 교통사고사망자수는 대자동차 사고가 많기 때문에, (자동차운전비율이 적은)고령자가 적은 도시 쪽이 ‘시민1인당 교통사고사망자수’가 많은 것으로 판단된다. 또 고령자가 적은 도시에서는, 고령자의 생활안심도가 높은 경향도 볼 수 있다.
(3) 지표에 따라서는 편차치가 높을수록 평가가 낮은 것도 있다. 분야별 평균편차치를 산출할 때는 평가가 동일하게 되도록 변환해서 산출하였다.
