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마스다 레포트 '지방소멸론'의 허구! 본문
2014년에 출간되어 순식간에 베스트셀러가 된 마스다 히로야(増田寛也)의 『지방 소멸』(中公新書)은 일본 열도를 강타했다. 이듬해 이 책은 한국어로 번역되었고, 일본에서와 마찬가지로 정치, 행정, 경제, 사회, 문화, 교육에 이르기까지 모든 영역에서 큰 반향을 불러일으켰다.
한국에서 마스다가 주장하는 ‘인구감소=지방소멸’의 등식론은 지금도 여전히 유효할 뿐만 아니라, 관료들의 책임회피 근거와 언론의 부화뇌동으로 확대 재생산되고 있는 느낌이다.
인구가 감소하면 지방이 소멸한다? 과연 그런가?
『지방소멸 地方消滅』은 2014년 5월 8일 일본 창성 회의 lㆍ인구감소 문제 검토 분과회(人口減少問題検討分科会)에서 좌장 마스다가 발표한 「성장을 계속하는 21세기를 위해 ‘스톱 저출생ㆍ지방 건강전략」을 기본 논리로 한 것이다. 마스다가 발표했다고 해서 ‘마스다 리포트’라고도 한다.
마스다 레포트에서는 “지방 창생이 원만히 진행되지 않은 것은 인구감소 때문이다” “인구가 감소했기 때문에 무엇을 해도 효과가 없었다”라고 주장하고 있다. 그리고 국립 사회보장ㆍ인구문제연구소의 장래인구 추계 데이터에 근거해서 지방에서 도시권으로 유입되는 인구가 매년 5~6만 명이며, 이대로 가면 지방인구가 4할 정도로 격감하여 마침내 지방자치단체가 존속할 수 없게 된다는 것이다.
마스다 레포트의 특별한 점은 출산에 적합한 ‘20~39세 여성’의 인구동태에 주목하였다는 것이다. 인구 반감의 근거로 2040년에는 전국 기초지방자치단체 市ㆍ区ㆍ町ㆍ村 중 약 반에 상당하는 896 단체에서 20~39세의 여성이 반 이상 감소한다는 것이다. 마스다는 이 896 기초지방자치단체를 ‘소멸 가능성 도시’라고 명명하였다. 국토교통성에서도 마스다 리포트의 논지를 수용하여 향후 50년 이내 전국 기초지방자치단체의 약 6할이 인구 반감으로 존속하기 어려울 것으로 예측하고 있다.
마스다 리포트가 언론을 통해 보도되면서 일본 전국은 충격에 휩싸였다. ‘지방자치단체 소멸’이라는 표현이 부지불식간 ‘지방 소멸’로 둔갑하면서 더욱 센세이션을 불러일으켰다. 거기에다 마스다가 직접 집필한 노골적인 타이틀의 『지방 소멸』을 출간하였으니 당연하다. 이 책은 베스트셀러가 되었고, 2015년 중앙공론 신사가 주최하는 신서 대상으로 선정되었다.
마스다 리포트의 ‘인구감소=지방 소멸’의 등식을 일본보다 출생률이 더 낮고 고령화가 더 빠르게 진행되는 한국에 적용하면, 그 공포는 일본보다 클 수밖에 없다. 실제로 일부 연구기관, 언론, 학자들은 마스다 리포트의 ‘소멸 위험지수 ’를 적용하여 ‘30년 내 사라질 가능성이 높은 지방자치단체’ 등의 자극적인 표현으로 위기감을 조성하고 있다.
『지방은 소멸하지 않는다』, 지방소멸은 '거짓'
과연 마스다의 주장대로 인구감소가 지방소멸의 원인이 될까?
일본에는 인구 1,000명 이하의 지방자치단체가 41단 체나 있다. 2020년 10월 1일 기준. 그중에 도쿄도에 속해 있는 아 오 가시 마무라는 면적 5.96평방 킬로미터 인구 178명. 2020년 10월 7일 현재. 일본에서 가장 인구가 적은 지자체다. 가고시마현 남단에 있는 미시마 무라 三島村는 면적 31.36평방 킬로미터.인구 404명. 2021년 4월 1일 현재. 아직 소멸하지 않고 있다. 어떻게 설명할 것인가?
마스다의 지방 소멸 이듬해에 출간된 『지방은 소멸하지 않는다』 (2015, 宝島社)의 저자 죠넨 츠카사(上念司)는 인구감소로 인해 지방이 소멸한다는 논리에 대해 전혀 근거 없는 공론에 불과하다고 반박하고 있다. 즉, "지방경제가 쇠퇴하는 것은 인구감소가 원인이 아닐 뿐만 아니라, 지방재정 악화와 인구증감 간에는 직접적인 인과관계가 없다"는 것이다.
‘인구감소=지방 소멸’의 논거는, 인구감소가 지방자치단체의 세입을 감소시키고, 결국 재정압박으로 인해 지방이 소멸한다는 것이다. 이런 논리라면, 인구가 증가하면, 지방자치단체의 재정상태가 건전하게 된다는 것인데, 과연 그런가?
일본에서 1999년부터 2010년까지 추진된 소위 ‘평성 대합병(平成大合併)' 1995년 제정ㆍ1999년 개정 합병 특례법에 근거하여 1999년 3,232개 시정촌에서 2010년 1,727개 시정촌으로 통폐합되어 시정촌의 인구는 평균 2배로 증가하였다. 그렇다면, 인구가 증가한 만큼 세입도 증가하고, 지방채 감소 효과가 나타났을까?
그렇지 않다. 오히려 합병된 지방자치단체가 합병되지 않은 지방자치단체보다 빠른 속도로 지방채 잔고가 증가했다. 왜 그런가 하면, 인구집중, 산업집적 등에 대응해서 사회간접자본을 확충ㆍ정비하는 사업이 늘어나서 지방재정은 오히려 더 악화되었다. 결과적으로 “인구만 증가하면 재정상태가 개선된다”는 주장은 설득력이 없다.
또 마스다 리포트에서는 지방에 남아도는 잉여 의료시설 등을 유효하게 활용하기 위해 고령자의 지방이주를 적극 권유하고 있다. 그런데 증가하는 인구 중에 고령자가 차지하는 비율이 높으면, 지방자치단체로서는 사회복지비를 중심으로 재정부담이 증가한다.
그리고 지방의 인구유출에 대해 살펴보면, 고도 경제성장기의 지방은 지금보다 훨씬 더 급격히 인구가 유출되었다. 마스다 리포트의 논리대로라면, 고도 경제성장에 지방은 이미 소멸되었어야 했는데, 그런 사례는 없었다.
물론 인구가 감소하면, 생산력 감소로 인한 ‘세수 저하=지방재정 악화’는 있을 수 있다. 그러나 인구감소에 의한 생산력 저하는 1인당 생산성 효율 상승(실질 노동생산성 향상)으로 커버될 수 있다. 이를테면, ICT, AI, IoT 등 첨단기술의 발전으로 생산현장의 무인화 혹은 소수 인원으로 인해 생산성이 높아진다. 그렇게 되면 사람들의 생활은 더 풍요로워지고, 지방자치단체의 세수는 증가한다.
지금까지 살펴본 대로 인구감소와 지방 소멸 사이에 직접적인 인과관계가 없다는 것이 자명하다.
지방(경제)을 망치는 결정적인 원인은 보조금 행정이다!
지방경제가 쇠퇴하는 원인은 다양하다.
그중에서도 가장 결정적인 것이 보조금 행정이다. 마스다 리포트에서는 그동안 관이 주도해 온 보조금 정책의 실패에 대해 한 마디의 반성이나 지적도 없이 지방경제 쇠퇴의 원인을 오로지 인구감소・저출생 탓으로 돌리고 있다.
다가오는 미래사회에 있어서 국가란 무엇인가? 개인의 가치보다 우선할 수 있는가?
한 세대 전만 해도 "아이 많이 낳으면 거지꼴 못 면한다"라고 하더니만. 소사이어티 5.0 시대에 아직도 인구 타령인가? 노동집약이 아니라 기술집약의 시대, 중요한 것은 노동의 양이 아니라, 노동의 질이다.
그리고 국가와 지방자치단체의 존속을 위해 아이 많이 낳아라고? 그 이전에 나의 안전한 노후를 위해 국가와 사회가 무엇을 담보해 줄 수 있는가?
